預算管理改革行路難

　　財政部“打分”地方財政績效遭吐槽

　　財政不透明、地方債風險高、年底突擊花錢，亂象背后暴露的正是財政預算管理制度的軟肋。現(xiàn)在一套新的為地方財政績效“打分”的體系正在形成。

　　財政部日前印發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》。這一旨在督促和引導地方深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度，提高財政管理效率的方案明確提出，財政部將每年對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結果作為相關轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。

　　近年來，深化預算管理制度改革一直是財稅改革的重點工作，而預算管理可以說是財政績效的“七寸”，今年同樣作為改革重點大篇幅寫進了政府預算報告。

　　不過，《華夏時報》記者多方采訪卻發(fā)現(xiàn)，地方財政部門和一些專業(yè)人士并不看好這一評價方案的落實。一位接近地方財政廳的人士對記者表示，方案此前并沒有向地方廣泛征求意見，科學性也存在疑問，恐難落實。

　　“打分”財政績效

　　2009年，財政部推出面向全國的《財政支出績效評價管理暫行辦法》(下稱《暫行辦法》)，并在2011年4月重新修訂。2013年下半年以來，財政部關于深入推進地方預決算公開，政府購買服務有關預算管理問題，激活財政存量資金，加強地方預算執(zhí)行管理的通知接二連三。

　　4月15日，作為《暫行辦法》的配套細化措施，《地方財政管理績效綜合評價方案》下發(fā)到全國36個省(直轄市、自治區(qū)、計劃單列市)。

　　根據(jù)方案，績效評價采用百分制，評分內(nèi)容包括實施透明預算、規(guī)范預算編制、優(yōu)化收支結構、盤活存量資金、加強債務管理等7個大項、22個小項(共計100分)和嚴肅財經(jīng)紀律這一最高減10分的項目。文件還詳細解釋了各項指標的評價體系，包括分值、權重和計分方法。

　　例如實施透明預算這一評價指標共計15分，以省、市、縣財政總預算、部門預算、三公經(jīng)費預算公開情況等為對象，評價透明預算實施情況。省級得分，取決于該省公開預算的市、縣占全省市、縣總數(shù)的比例，公開比例越高得分越高。

　　另外，包括優(yōu)化收支結構、盤活存量資金、加強債務管理等方面都設計了詳細的打分指標和計算公式。

　　更為重要的是，今后財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結果作為相關轉(zhuǎn)移支付分配的重要參考依據(jù)。也就是說績效評估將直接影響省級政府的錢袋子。

　　遼寧省財政廳一位內(nèi)部人士對《華夏時報》記者表示，績效預算并不是新東西，已經(jīng)摸索好多年了，十八屆三中全會以來，又成了一個改革的重點。

　　在他看來，包括預算的公開透明、法制化、績效管理都是未來的改革方向，這次出臺的方案只是一個具體操作層面的東西，表明財政部要自上而下推動這項工作。

　　據(jù)財政部初步統(tǒng)計，截至2013年底，已有工信部等12家中央部門和22個省級財政部門成立了預算績效管理工作小組，19個省級財政部門、近一半的市級財政部門和近三成的縣級財政部門設立或批準設立了獨立的預算績效管理處室。預算績效管理的資金規(guī)模逐年擴大。初步統(tǒng)計，2013年納入績效目標管理的項目約10.9萬個，涉及資金約1.34萬億元。

　　方案恐難落實

　　看上去真的很美，但落實起來卻并非易事。

　　眾所周知，在四級地方政府中市縣兩級承擔著主要的公共服務職能，相對應的省以下的財政支出也主要體現(xiàn)在市縣。

　　河南省某縣財政局預算股負責人對《華夏時報》記者表示，該縣目前基本上還沒有開展這項工作，“省里對縣里也有績效管理的要求，但不太符合實際，難以執(zhí)行。”

　　在他看來，這項工作專業(yè)性很強，業(yè)務要求比較高，既要有較高的文字組織水平，又要有較高的統(tǒng)計分析能力，縣級預算部門少有這樣的人才；另外，一個縣里預算股大多3到5人，事務性工作纏身，沒精力、沒時間分身，想干好應該成立專門的機構，專人來負責。

　　全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院院長蔣洪對本報記者表示，財政部給下面打分來評估他們的情況，作為一種內(nèi)部績效管理的方式是完全必要的，但由于屬于自我評估的范疇，有很大的伸縮空間。

　　“在評估財政支出效果的時候，很重要的一點是誰來評，財政部自己來評嗎？實際上，財政績效好壞按照社會公眾的偏好來評價才是最重要的。”蔣洪說。

　　蔣洪分析稱，一級政府，一個部門，或者一個項目的財政支出，究竟多大程度上符合社會公眾的愿望和要求，需要通過人大和社會公眾廣泛參與評價，這樣才能更加客觀，更加符合績效評估的本意。他建議，績效評估要建立兩套系統(tǒng)，一個是財政系統(tǒng)內(nèi)部的，一個是以人大為核心的外部的，而后面一套將更加有效。

　　財政績效管理研究與實踐都走在全國前頭的廣東省，早在2003年就從預算編制開始摸索。參與編制工作的廣東省財科所所長黎旭東對上述方案就有不少看法。

　　在黎旭東看來，財政預算實質(zhì)是“預事來算錢，管事來配錢”，要提高財政支出績效更重要的是事前的把關，而不是事后的監(jiān)管。提高財政績效，根本上要改變財政部只管錢不管事的體制慣性。

　　“現(xiàn)在很多地方、很多部門還習慣于給多少錢，辦多少事，而不是先想好要辦什么事，怎么辦。這樣做出來的預算你要人大怎么審議，怎么看得明白？”黎旭東稱，“都講要預算公開，只有錢公開了事情沒有公開，公眾能看得懂嗎？”

　　黎旭東一再向本報記者強調(diào)，問題的關鍵是要改變財政“被分配”的局面，在編制預算時要強調(diào)預算單位必須說清楚設立專項的依據(jù)、實施方案、績效目標和詳實預算等，在此基礎上由專家?guī)椭斦块T解決信息不對稱，找出部門單位的問題和提出改進意見建議，幫助部門單位提升管理水平和科學用錢的能力，從而編制好預算。

　　“比如一個100萬元就能干的項目，預算單位要了200萬元，最后事情辦完了你年底一評估說人家績效水平低，就經(jīng)常引發(fā)矛盾。因為錢是你批的，你又拿一個說不清道不明的指標來考核人家多花了，人家能樂意嗎？我們以前碰到很多這樣的情況?！崩栊駯|舉例稱。

　　事預則立，不預則廢。專業(yè)人士認為，財政支出績效很大程度上在預算環(huán)節(jié)就已經(jīng)決定了，這也就是為什么在一些發(fā)達國家預算制定要花那么長的時間去討論審議。而財政部的評估方案恰恰是立足于“加強和改進事中事后監(jiān)管，提高財政管理效率”。

　　蔣洪表示，財政績效評估還有一個約束力的問題，評估之后能不能向有關部門問責，現(xiàn)在看來還沒有。黎旭東的建議是：“目前最要緊的是盡快啟動中長期財政預算，建立財政資金‘項目庫’，使資金真正按照民生需求的輕重緩急來分配?！?/p>

　　改革大事記

　　2002年 頒布《政府采購法》

　　2005年 財政部出臺《中央部門預算支出績效考評管理辦法(試行)》

　　2009年 出臺《財政支出績效評價管理暫行辦法》

　　2011年4月 重新修訂《財政支出績效評價管理暫行辦法》

　　2011年 中央各部門陸續(xù)公開部門預算

　　2012年5月 施行《財政部門監(jiān)督辦法》

　　2013年 多地密集推進地方預決算公開

　　2014年4月 財政部下發(fā)《地方財政管理績效綜合評價方案》

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