20日，十八屆中紀委七次全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》(以下簡稱規(guī)則)正式發(fā)布，規(guī)則首次對紀委監(jiān)督執(zhí)紀工作的全流程、各環(huán)節(jié)進行了明確規(guī)定，并劃定了紀檢監(jiān)督執(zhí)紀權(quán)的“負面清單”。不過，沿用了近23年的“雙規(guī)”，未出現(xiàn)在新規(guī)則中。

　　在十八屆中紀委七次全會上，受中紀委常委會委托，中央政治局常委、中紀委書記王岐山曾就規(guī)則起草的有關(guān)情況，向全會作說明。昨日，中紀委官網(wǎng)發(fā)布了說明全文。

　　有的紀檢干部甚至充當(dāng)保護傘

　　在說明中，王岐山表示，十八大以來，中央紀委機關(guān)及全國紀檢系統(tǒng)查處了一批違紀違法的紀檢干部，反映出紀檢干部并沒有天然的免疫力，紀檢系統(tǒng)在管理監(jiān)督方面存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

　　他列舉了個別紀檢干部有紀律不執(zhí)行的五大表現(xiàn)：有的朋友圈、關(guān)系圈不干凈，與有問題反映的干部、商人勾肩搭背；不講規(guī)矩、不守紀律，越權(quán)接觸相關(guān)地區(qū)、部門黨委(黨組)負責(zé)人；規(guī)避審批程序，私自留存、擅自處置問題線索；無視審查紀律和保密紀律，打探消息、跑風(fēng)漏氣；面對“圍獵”防線失守、以案謀私，說情抹案，做生意、拿項目，為他人提拔打招呼，甚至充當(dāng)保護傘，令人觸目驚心。

　　“制度本身不完善，需要與時俱進”，王岐山說，案件審理工作條例頒布于1987年，案件檢查工作條例修改于1994年，“不少內(nèi)容已難以適應(yīng)當(dāng)前工作需要，100多個配套制度，規(guī)定零散、標準不一，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度漏洞”。

　　“信任不能代替監(jiān)督”的制度體現(xiàn)

　　如何解決上述問題？王岐山強調(diào)，“制定規(guī)則的根本目的是構(gòu)建自我監(jiān)督體系，推進紀檢機關(guān)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”；制定規(guī)則就是“信任不能代替監(jiān)督”理念的制度體現(xiàn)，有利于加強黨委對紀委的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有利于把紀委的自我監(jiān)督同接受黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等有機結(jié)合起來，確保紀委的權(quán)力不被濫用。

　　規(guī)則全文8000余字，共九章，線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理等紀檢工作的各流程，明確每個流程的“負面清單”。而且，另設(shè)“監(jiān)督管理”專章，對紀檢機關(guān)和紀檢干部進行監(jiān)督，寫入了“競業(yè)限制條款”。

　　關(guān)鍵詞1 禁止性規(guī)定

　　新規(guī)規(guī)定“審查時間不超90天”

　　對于線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理等紀檢工作的各個流程、各個環(huán)節(jié)，規(guī)則采用大量“不得”、“嚴禁”字樣，制定了大量禁止性規(guī)定。

　　如線索處置，要求線索處置不得拖延和積壓，并限定了處置時限，“處置意見應(yīng)當(dāng)在收到問題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù)”。

　　再有立案審查，規(guī)則明確規(guī)定，“審查時間不得超過90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級紀檢機關(guān)批準，可以延長一次，延長時間不得超過90日”。

　　同時規(guī)定，立案審查時，對被審查人以同志相稱，“充分聽取被審查人陳述，保障其飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。嚴格禁止使用違反黨章黨規(guī)黨紀和國家法律的手段，嚴禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰”；還提出，“對嚴重違紀涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當(dāng)在24小時內(nèi)通知被審查人親屬”。制度反腐專家李永忠曾任中國紀檢監(jiān)察學(xué)院副院長，他接受新京報記者采訪時說，上述規(guī)定體現(xiàn)了對被審查人的權(quán)利的保護。

　　此外，規(guī)則對于外查、涉案款物管理也制定了禁止性規(guī)定。

　　涉案款物必須存放在專門場所，由專人保管，還要歸入專用賬戶，“嚴格履行交接、調(diào)取手續(xù)，定期對賬核實。嚴禁私自占有、處置涉案款物及其孳息”。

　　關(guān)鍵詞2 體制創(chuàng)新

　　探索監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)分設(shè)

　　規(guī)則在總則中確定了權(quán)力制衡、相互制約原則，“創(chuàng)新組織制度，建立執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制”。

　　同時提出，“市地級以上紀委可以探索執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設(shè)，執(zhí)紀監(jiān)督部門負責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門的日常監(jiān)督，執(zhí)紀審查部門負責(zé)對違紀行為進行初步核實和立案審查；案件監(jiān)督管理部門負責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，案件審理部門負責(zé)審核把關(guān)”。

　　李永忠對新京報記者說，上述條款看起來是探索紀檢內(nèi)部機構(gòu)的分設(shè)，實質(zhì)上則體現(xiàn)出監(jiān)督權(quán)、審查權(quán)分設(shè)的改革思路，“讓紀律監(jiān)督權(quán)、案件審查權(quán)分立”。

　　對于立案審查與審理這兩個紀檢工作的重要環(huán)節(jié)，規(guī)則也體現(xiàn)出權(quán)力制衡、相互制約原則，提出“堅持審查與審理分離，審查人員不得參與審理”。

　　此外，規(guī)則還規(guī)定，“上級紀檢機關(guān)有權(quán)指定下級紀檢機關(guān)對其他下級紀檢機關(guān)管轄的黨組織和黨員干部違紀問題進行執(zhí)紀審查，必要時也可直接進行執(zhí)紀審查”。

　　李永忠認為，上述條款意味著紀檢機關(guān)可以跨地區(qū)辦案，“借鑒了司法機關(guān)指定異地管轄、異地審理的成熟經(jīng)驗，有利于打破地方保護局面”。

　　關(guān)鍵詞3 嚴防“燈下黑”

　　“競業(yè)限制條款”寫入規(guī)則

　　“打鐵還需自身硬”、嚴防“燈下黑”，此系十八大以來，中紀委屢次強調(diào)的重點。規(guī)則設(shè)立“監(jiān)督管理”專章，制定了十大條款明確規(guī)定如何盯牢、盯好“自己人”。

　　其中引入了“競業(yè)限制條款”，要求“紀檢機關(guān)涉及監(jiān)督執(zhí)紀秘密人員離崗離職后，應(yīng)當(dāng)遵守脫密期管理規(guī)定，嚴格履行保密義務(wù)，不得泄露相關(guān)秘密”；“監(jiān)督執(zhí)紀人員辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀律檢查和司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)”。

　　同時要求嚴格執(zhí)行回避制度；審查組需要借調(diào)人員應(yīng)從審查人才庫抽選，且一案一借；審查組成員工作期間，應(yīng)當(dāng)使用專用手機、電腦、電子設(shè)備和存儲介質(zhì)，實行編號管理，審查工作結(jié)束后收回檢查。

　　李永忠認為，上述十大條款回應(yīng)了社會各界的一個關(guān)注焦點——誰來監(jiān)督中紀委。

　　- 焦點

　　新規(guī)則未對“雙規(guī)”作出規(guī)定

　　1994年3月頒布的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，規(guī)定了紀檢機關(guān)調(diào)查組可以采取八大措施調(diào)查取證，其中就包括“雙規(guī)”，即“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。迄今，“雙規(guī)”已經(jīng)沿用了近23年。

　　昨日發(fā)布的規(guī)則“立案審查”章節(jié)規(guī)定，“審查組可以依照相關(guān)法律法規(guī)，經(jīng)審批對相關(guān)人員進行調(diào)查談話，查閱、復(fù)制有關(guān)文件資料，查詢有關(guān)信息，暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物，提請有關(guān)機關(guān)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施”。

　　對比1994年的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》，新規(guī)則規(guī)定的四大措施，“查閱、復(fù)制有關(guān)文件資料”，“查詢有關(guān)信息”，“暫扣、封存、凍結(jié)涉案款物”，“限制出境”，都是“老措施”，1994版條例亦有規(guī)定。不過，1994版條例提出的“雙規(guī)”，則未出現(xiàn)在新規(guī)則中。新規(guī)則未出現(xiàn)“在規(guī)定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”字樣。

　　不過，新規(guī)則強調(diào)，立案審查時“未經(jīng)批準并辦理相關(guān)手續(xù)，不得將被審查人或者其他談話調(diào)查對象帶離規(guī)定的談話場所，不得在未配置監(jiān)控設(shè)備的場所進行審查談話或者重要的調(diào)查談話，不得在談話期間關(guān)閉錄音錄像設(shè)備”。

　　制度反腐專家李永忠在接受新京報記者采訪時說，新規(guī)則的上述變化，意味著不再采用“雙規(guī)”表述。與以往的“雙規(guī)”表述相比，新規(guī)則既限定審查談話的地點，還要求談話全程都要錄音錄像，體現(xiàn)出更加依規(guī)依紀依法開展立案審查的特點，“原來的‘雙規(guī)’表述，對被審查人的要求相對較多。而新規(guī)則，對審查人的要求則遠大于被審查人，這是重大進步”。

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　　監(jiān)察改革試點：

　　監(jiān)察委擁有3項職權(quán)12項措施

　　制度反腐專家李永忠表示，上個世紀80年代末90年代初，國內(nèi)腐敗現(xiàn)象呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢?？杉o檢監(jiān)察機關(guān)的辦案手段有限，為適應(yīng)需求，“雙規(guī)”、“兩指”應(yīng)運而生。

　　據(jù)其回憶，“雙規(guī)”最早見于1990年的《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》(1997年5月9日廢止)，其中明確規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時間、地點就監(jiān)察事項涉及的問題做出解釋和說明。1997年，《行政監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”。自此，《監(jiān)察法》中“兩指”，代替了原行政監(jiān)察條例中的“雙規(guī)”，成為突破要案的一種行之有效的重要手段。

　　李永忠表示，20多年來，“雙規(guī)”對于打擊腐敗發(fā)揮了積極作用，但是也有一定的局限性，“這種手段與紀檢監(jiān)察機關(guān)，特別是與黨章賦予紀委的職責(zé)、任務(wù)以及紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的政治地位不相符；缺乏強制力，與被調(diào)查對象已嚴重違法亂紀所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果不相符”。

　　目前，國家監(jiān)察體制改革正在推進中，去年12月25日，全國人大常委會表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，在試點地區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會，行使監(jiān)察職權(quán)。授予了試點地區(qū)三大權(quán)限，監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)、處置權(quán)；12項措施，談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等。

　　李永忠認為，全國人大常委會對試點地區(qū)的上述授權(quán)，揭示了國家監(jiān)察體制改革的方向，“監(jiān)察機關(guān)可以依據(jù)法律授權(quán)的處置權(quán)，依法對被監(jiān)察人采取留置等措施，因此，試點地區(qū)可以不再采用‘雙規(guī)’”，他說，紀律檢查機關(guān)制定監(jiān)督執(zhí)紀新規(guī)則，一大原則就是要與正在制定的國家監(jiān)察法相互銜接和配套。

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